高培勇：降低宏观税负须落实于 削减政府支出规模

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近年来，经济进入新常态，企业利润和资本投资回报率下降，企业负担加重，社会各界要求减税、减费的呼声越来越高。

7月26日，中共中央政治局在分析当前经济形势、部署下半年经济工作时指出，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，为供给侧结构改革创造良好的宏观环境。在“三比一、一减一补”的五大任务中，指出“降低成本”的重点之一是减轻宏观税负。

与以往强调“稳定宏观税负”不同，中共中央政治局会议首次提出“减轻宏观税负”。这是否意味着减税的规模有望进一步扩大？

为此，《21世纪经济报道》记者(以下简称《21世纪》)采访了中国社会科学院财经研究所所长高培勇。高培勇指出，就减税而言，重要的是要注意减税的目的地。通过扩大赤字来支持减税与以往刺激需求的行动没有什么不同。只有当减税与政府支出规模的缩减同步时，才能将其归因于供给方的结构性改革。

改革比预期的更加困难

21世纪:中央政府一再强调要推进供给方面的结构改革。它主要希望解决什么问题？

高培勇:十八大以来，中央政府围绕宏观调控提出了一系列新概念。从三个时期的叠加到经济新常态，再到当前供给方面的结构性改革，它们紧密相连，一脉相承，方向越来越清晰。

三个时期的叠加指出了当时经济运行面临的主要矛盾和问题。“新常态”指出，经济运行中呈现的许多特征不仅是新的，而且是符合规律的长期现象；随后进一步指出，经济工作进入新常态，特别是宏观调控的重点应放在供给方面，结构性问题的解决应通过改革来推进。

宏观调控，无论是着眼于需求方还是供给方，最终都希望通过调控实现供求平衡。在需求方面，主要从投资、消费和净出口开始；在供给方面，它侧重于生产要素的供给和结构性问题，包括人口、工业、区域经济、税收负担和制度供给。

《21世纪英文报》:关注供给侧监管(如实施生产要素的供给监管)与当前供给侧结构改革中的“三比一、一减一补”五大任务有什么关系？怎么样了？

高培勇:推进供给侧结构改革可以归结为当前经济工作的战略层面，而这一战略的实施需要一系列措施。“三比一、一减一补”是指目前尤其是2016年供应方结构改革的主要措施，这是一个具体的操作问题。此外，还需要考虑其他措施。

就其进步而言，一般的判断是“三比一，一减一补”才刚刚开始，这比预期的要困难。例如，在一些地区和行业，产能下降的情况一再发生。例如，今年房地产市场波动很大。在房地产市场的推动下，钢铁和水泥的过剩被削弱，一些地方的小型钢厂和水泥厂重新开工。

习惯于需求侧监管

《21世纪》:房地产市场波动很大。目前应该采取什么政策去库存化？

高培勇:从战略上讲，虽然我们已经明确表示要把重点放在供给方面的结构性改革上，但在实际操作中，很多方法还是比较熟悉需求方面的操作。例如，扩大政府支出、增加货币供应、减税等。都是传统的需求管理手段。政策的重点应该从需求方转移到供应方，这将需要时间来逐步适应观念、想法和战略的具体操作。

以房地产监管和去库存化为例，需求侧监管和供给侧监管可以不同。关注需求方，然后通过扩大房地产需求本身，如地方政府财政补贴和放松信贷支持；在供给方面，我们应该支持房地产开发商降低价格和库存，如减轻房地产开发商的税收负担等。，并支持他们降低房价，以实现房地产市场的清算——这两种方法都可以，需要具体分析。

《21世纪》:房地产去库存化，如果房地产开发商的税费负担减轻，是否能真正降低房价仍是一个问题。一些房地产项目已经盈利颇丰。对房地产开发商减税，公众不一定能接受吗？

高培勇:通过减轻房地产开发商的税收负担，我的意思是减轻所有企业的税收负担，而不是把重点放在行业本身。在中国，至少自20世纪90年代以来，国民待遇原则已逐步在税收政策安排中得以实施。政府的税收调控也应该符合市场调节，而不应该扭曲市场调节机制。

扩大赤字以减少税收是不可持续的

21世纪:其含义是为所有企业减税？许多分析指出，货币政策的有效性有限，财政政策应该更加积极，市场尤其期待减税。如果积极的财政政策侧重于增加政府支出，政府投资效率不高，效益可能不好；减税可以带来真正的好处，释放企业的活力。但是，目前财政收入的增长率正在下降，一些省份的财政收入出现负增长。空的减税幅度有多大？

高培勇:空减税的规模从根本上取决于空.的规模许多人盲目要求减税和减费，但是减税和减费的结果是什么呢？税费用于支持政府支出。2016年，仅中国一般公共预算支出就达到18万亿元。在政府总支出规模不变的情况下，单纯的减税和减费只能扩大赤字，即通过借钱来减税。

在当前形势下，我不主张甚至反对单纯通过扩大赤字来支持减税。因为这不仅会增加金融风险，更重要的是，这种方法与过去侧重于刺激需求的扩张性财政政策操作没有什么不同，也不是或主要不是供应方结构改革系列的操作。

常识告诉我们，金融风险、债务风险、企业风险等风险最终会落到金融风险身上。因此，财务风险是必须保持的底线。

扩大财政赤字以支持减税和减费肯定可以在一定范围内使用，但不应过度。在不降低政府支出规模的情况下，有必要减轻宏观税负。从长远来看，这一税收负担不仅不会下降，而且可能包含更高的税收负担。

有可能削减政府开支吗？应该说有空，而空也不小。在现实生活中，花钱大手大脚的事情有很多，各方面和各系统都向金融机构伸手要钱的情况并不少见。但是每一分钱都花得值吗？每个项目都是必要的支出吗？所有这些都值得重新审视。

当然，这并不是说要大力削减政府开支，而是说要通过NPC代表认真履行审批预算的职责和义务，削减不必要的开支。在此前提下，实施减税和减费是实施供给侧结构改革的根本和有效途径。

事实上，很多事情最终都会落在政府开支上。例如，在过去的三年里，当前政府的权力下放在大力推进，不能局限于权力下放本身，不能只关注有多少审批项目已经减少，有多少行政权力已经下放。它的根本立足点是政府支出的规模减少了多少。如果只是政府放弃权力，少做工作，而政府支出没有相应减少，分权的效果就打折扣了，还有很多潜在的效果没有发挥出来。

从根本上讲，政府宏观调控和其他供给方结构性改革操作的根本出发点应该是降低政府支出规模——降低不必要的支出，这是企业降低税费的根本政策。

债务问题不应被低估

《21世纪》:2016年，中国财政赤字将达到2.18万亿元，赤字率将上升至3%。根据2016年预算报告，与2015年相比，赤字规模增加了5600亿元，增加的赤字主要用于减税。当时，当这项政策出台时，外界对这项支持减税的政策给予了高度评价，但扩大赤字以支持减税是否真的不可持续？

高培勇:3%的赤字率实际上是根据一般公共预算计算的。然而，值得注意的是，中国自2015年以来实施了新预算法。新预算法与旧预算法的最大区别在于，新预算法涵盖了四种预算，包括一般公共预算、政府基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。如果按照四个账户的标准计算，就不应该只计入一般公共预算的赤字。此外，其他预算赤字或接近赤字的因素也应纳入视野。

例如，2016年，政府资金预算下的专项债务规模为4000亿元。它应该包括在赤字中吗？此外，今年规模近一万亿元的专项建设资金享受90%的财政贴息，从某种意义上讲，这是“准国债”。应该计算赤字吗？

此外，还发行了数万亿当地替代债券。根据一般原则，用来取代现有债务的地方债务似乎不属于新赤字的范畴。然而，中国地方债务置换的特点是，这些地方债务以前是“私生子”，不是“户口”。现在，“私生子”被公之于众，“户口”被允许。毕竟，它不同于纯粹的债务置换效应。从某种意义上说，这是赤字吗？至少问一个问号。

此外，在各地推进ppp的过程中，也存在许多政府债务。

这些都是实施减税时值得特别关注的。在当前形势下，我们不应忽视与减税相关的金融风险。只有综合考虑减税和金融风险，才能成为一项综合政策。

减税的同时削减政府开支

21世纪:随着经济下行压力的增加，外界预计将出台更多的减税措施。然而，财政收入的增长率却在下降，辽宁等省的财政收入一直呈负增长。由于财政收入下降，金融系统似乎很难进一步减税。

高培勇:这确实是实际情况。但这并不意味着减税不能实施。问题的关键是我们必须不断问问题:我们为什么要减税？减税的目的地在哪里？

如果减税是基于实施供给方结构改革的目的，那么减税的最终结果应该是减少政府支出。通过最大限度地削减政府开支，减税的空间将被腾空。如果减税是基于扩大需求，它可以通过增加赤字来支持，但必须是适度的，而不是过度的。

因此，真正意义上的减税，以及那些在未来不会增加新的税收负担因素的减税，特别是那些不会伴随金融风险因素的减税，必须以同时削减政府支出为目标。除了任何其他的最终结果，保持警惕是必要的。

自今年年初以来，政府已经做出了很大努力来降低税费。到目前为止，营改增和小微企业减税都有了良好的开端和积极的效果。下一步，如果我们能够在扩大赤字的同时支持减税，同时削减政府支出，以扩大赤字和削减政府支出的方式支持减税和减费，就一定会取得“适度扩大社会总需求，重点推进供给侧结构改革”的政策效果。

这意味着，目前，如何改变经营方式，把减税、减费与政府支出结合起来，是问题的关键。

《21世纪》:让政府自己削减政府支出，从某种程度上来说，这是政府的自我改革，这应该更难。但是，政治局会议提出要减轻宏观税负，这是否意味着进一步减税是可能的？此外，中央政府一直强调需要推进重要领域的改革，包括财政和税收改革，但财政和税收改革似乎远未达到预期。

高培勇:没有关于如何减轻宏观税收负担的进一步信息。但是，我们可以肯定的是，如果我们把重点放在供给方面的结构改革，减税应该与减少政府开支同时进行；如果前提是稳定宏观税负，那么减税必须是“一减一增”的结构性减税。

因此，如果我们认识到真正意义上的减税必须与政府支出的削减同时进行，那么通过切实推进财税改革为政府支出的削减让路就是一种必然选择。削减政府开支必然会涉及一系列重大利益格局的调整，这只能在改革的背景下提上日程。因此，凝聚各方共识，实施减税政策，进一步推进财税体制改革，应该是我们的共同目标。

来源：简阳新闻