卢锋：宏观调控政策组合将呈新特征

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北京大学国家发展研究院教授冯路在接受《中国证券报》记者专访时表示，中国经济运行面临的“重大结构性失衡”背后有诸多原因，如经济周期变化、结构转型升级(爱情基础、净值、信息)、外部环境演变等。然而，深层次的关键问题是体制改革和机制创新滞后，不能适应新的经济发展环境的客观需要。深化供给结构改革，在实施总需求适度稳定增长政策的同时，总体政策重点应更好地推进重点领域市场化改革和机制创新，释放中国经济潜在增长需求，增强经济竞争力，促进技术、产业和经济结构更快更好升级。同时，鉴于内外经济形势的演变，宏观调控政策组合也需要调整和应对。

面对经济运行的潜在风险

中国证券报:你认为国民经济“主要结构性失衡”没有实质性改变的表现和原因是什么？

冯路:新世纪头十年，中国经济快速增长取得了重要成就，但也存在一些不平衡、不稳定、不可持续的矛盾。退出大规模刺激政策后，这些矛盾与经济深度调整时期的新环境因素相互作用，形成了中央经济工作会议所表述的“重大结构失衡”问题。

近年来，一些行业产能过剩是产业结构失衡的明显表现。本世纪初，中国经济的繁荣伴随着可出口贸易领域的超高速增长，带动了钢铁、电解铝等上游行业在/之前进行了快速投资和产能扩张。这些上游部门投资周期长，产能收缩调整能力弱。在高需求增长阶段，投资扩张对实现供需动态平衡具有积极作用。然而，在国内外下游需求增长达到高潮后，此前乐观的市场预期导致的大规模投资造成了产能过剩的压力。

另一个例子是，新时期大城市房价上涨的环境因素导致了地方资产泡沫和结构失衡。在正常的经济环境下，“房子是用来居住的，不是用来投机的。”然而，由于土地供应制度和货币信贷扩张的双重因素，一、二线城市的房价在一段时间内间歇性飙升，房地产估价泡沫与投机性购买行为的相互作用使得房地产投机成为一种正常现象。近年来，大城市商品房短缺和价格飙升，与四线城市商品房大量出现和市场低迷并存，成为经济结构重大失衡的重要表现之一。

又如，随着国内居民整体收入的快速增长，市场消费需求结构也在快速演变。然而，经济系统供应方应对需求变化的能力和敏感度仍然较弱，导致有效市场需求无法得到很好满足，这表现在近年来大量消费者从国外网站在线和离线购买。此外，近年来，在经济调整期间，各地区经济差异程度加大，长江中上游中西部省(市)增长势头良好。然而，东北等北方一些省(市)经济运行面临更多困难，这也从区域角度反映了经济失衡的矛盾和困难。

造成经济失衡的原因很多，如周期、结构、外部环境的演变等。然而，深层次的关键问题是体制改革和机制创新滞后，不能适应新的经济发展环境的客观需要。因此，治理的立足点应该集中在现有体制和机制创新的关键领域改革上。面对经济增长的稳步推进，宏观经济政策需要保持一定的力度，避免大规模刺激，同时保持适度稳定增长。实践经验表明，大规模刺激可以在短时间内缓解经济压力，但也会加剧产能过剩，掩盖结构性失衡。解决经济失衡，应更加注重深化供给侧结构改革，通过体制改革和机制创新激活和提升经济内部竞争力。

供给侧结构改革的双重内涵

中国证券报:今年的经济政策将聚焦于深化结构改革。如何深化供应方结构改革？

冯路:深化供给方面的结构改革，要紧紧抓住“改革”这个中心词，明确这一概念的科学内涵。供给方结构改革的重点在于“改革”，逻辑的焦点是市场化的制度和制度改革。对什么是供应方结构改革的常识性理解也决定了什么不是。首先，它不是传统的总需求管理政策，其次，它不同于供应方的监管措施。

观察近年来中国经济深度调整时期的特点，我认为“供给侧结构改革”包含双重取向或内涵:一是通过深化改革，降低制度交易成本，更好地保障和推动结构转型升级。权力；其次，通过强化市场预算约束和宏观金融纪律，可以有效化解宏观经济周期扩张带来的失衡和风险，有效防范和控制调整阶段资产泡沫的新风险因素。加快重点领域市场化改革，培育经济转型升级的内生动力，利用市场约束和清算机制化解资产泡沫因素和金融风险，构成供给侧结构改革的双重内涵。

第一个内涵强调，只有在关键领域推进市场化的体制改革和机制创新，才能进一步释放中国潜在的经济增长能力，更好地提升中国的技术、产业和经济结构。以产能过剩问题为例，转型时期中国面临的一个现实问题是:地方政府对地方企业的行政保护仍然过度，超出了市场经济的原则，使得已经丧失市场生存能力的企业难以退出；因此，环保执法落实不到位，死企业产能过剩难以化解，不利于供给方变量更好地应对需求变化。供给侧结构改革是重新界定政府与企业、政府与企业的关系，迫使缺乏自我维持能力的企业通过市场和法治退出，全面解决产能过剩问题，推动结构调整。

第二个内涵是控制过热和通货膨胀，防范和控制资产泡沫和过度杠杆化带来的金融风险，通过强化市场预算约束和金融纪律，从广义上体现市场机制的决定性作用。从国内外的经验来看，被动地回避或任其发展是不可取的。采取大规模的刺激措施只能延缓甚至加剧矛盾。务实合理的对策是在适度扩大总需求的同时，充分发挥市场预算约束和宏观金融约束的作用，通过市场清理有序化解经济过度扩张和资产泡沫带来的失衡因素和风险。

《中国证券报》:从双重内涵的角度理解供给侧结构改革与中国改革开放时期的发展实践有什么关系？

冯路:供给侧结构改革是近年来针对中国现实经济形势的客观演变和发展而提出的重大政策主张，其双重内涵体现在改革开放不同时期的过渡性发展和宏观稳定政策实践中。根据不同时期具体情况的特点，我们勇于改革和创新机制，为经济长期快速增长提供重要的基本前提；在强化预算约束和严格宏观金融纪律的前提下，实施有效的调控措施，调整和消化经济快速增长带来的过度扩张失衡因素和通胀压力。上述两个方面的政策实践都取得了巨大的成功，也是特定环境下各种原因留下的不足和教训，成为贯穿改革开放时代的两条政策发展线索。

例如，在改革开放初期，体制转型在农业、劳动力市场和经济特区开放等领域开始了一段破冰之旅。与此同时，针对当时宏观经济过度扩张的局面，实施了“调整、改革、巩固和改善”的八字方针，包括针对宏观失衡的紧缩政策组合。上述政策和措施的双向组合导致了中国经济发展的一个历史性转折点，这反映了供应方结构改革的实质性内涵。

世纪之交，经济运行受到周期性调整规律和东南亚经济危机的影响，进入减速和价格适度负增长的巨大下行压力阶段。中国实施积极的财政政策扩大内需，支持投资政策稳步增长，同时实施稳健的货币政策，“既保持经济发展所需的金融支持，又防止盲目放宽银行信贷。”在所谓的通缩环境下，当价格处于低位甚至出现轻微负值时，我们仍然坚持不采取大规模的货币信贷宽松政策，这与欧美发达国家的通缩恐惧理论和政策形成了不同的回应。虽然这一政策对保持适度经济增长带来更多约束，但采取了在过渡期更容易扩大的稳健的货币信贷刺激方式，总体上对分阶段彻底解决通胀失衡矛盾起到了关键作用。20世纪90年代，中国经济在促进增长、宏观动态平衡和可持续性的制度转型方面给出了一个很好的答案。

以上综述有许多启示。供给侧结构改革政策是近年来内外部环境深度调整的客观要求的产物，是对深度调整时期经济增长相对较低的回应。它的概念内涵已经超出了处理当前经济具体情况的长期政策含义。回顾中国改革开放的几个主要发展阶段，一方面，我们继续推进改革开放转型发展，另一方面，我们强化预算约束，严格财经纪律，保持宏观动态平衡。这两条政策实践是贯穿其中的两条线索，反映了供给侧结构改革双重内涵的规律性要求，具有不同的经验内容。在这方面，供给方结构改革是对改革开放时期中国经济发展经验的总结和提炼。

着力加快市场化体制改革

《中国证券报》:如何充分发挥市场手段的作用，如何在“三比一、一减一补”中平衡市场与行政的关系？处理好改革和监管的关系？

冯路:“三比一、一减一补”是解决当前经济运行中突出矛盾的正确政策。为有效实施上述政策，有必要进一步探索和厘清市场与行政、改革与监管的关系。回顾去年供给侧结构改革的初步实践，有关部门和地方政府采取的结构性调控措施相对宽松和积极，但关键领域的突破性措施仍有滞后。近期经济形势的演变表明，虽然注重调控与改革的政策组合滞后，取得了一定的成效，但在经济深度调整时期，重大结构性矛盾难以根治，甚至可能因“对症下药、抓错药”而导致形势更加复杂和困难。

例如，集中运用行政控制手段强行降低产能，限制甚至禁止投资，在缓解产能过剩压力方面取得了一定成效。然而，在市场需求上升和变化之后，由于供给方反应不足，相关部门的市场价格可能会大幅上涨，甚至引发宏观经济分析领域对经济滞胀的担忧讨论。另一个例子是通过供给面的结构性改革来解决房地产的供需矛盾，这种结构性改革滞后于地方政府垄断城市商品房土地供应这一关键制度环节的改革，可能导致房地产行业失衡、“老病未除，新病又生”的不利局面。要控制产能过剩和房地产市场失衡，如果过于依赖短期调控，体制机制改革力度不够，不仅难以实现预期的改革目标，还会对供给面结构改革的公信力产生不利影响，甚至不排除需求上升、供给控制过严的情况，导致新一轮价格飙升，加大了深化供给面结构改革的难度。

中国证券报:在供应方结构改革中，最关键的改革是什么？

冯路:深化供给方面的结构性改革，不仅要适当发挥政府这只看得见的手的直接调控作用，还要注意政府作为市场这只看不见的手推动改革的灵活的有条件创新机制。新一轮房地产价格变动的重要认知价值在于，它凸显了传统的行政垄断土地供应体制不利于中国房地产业和宏观经济的稳定发展。针对这一政策，应采取短期调控措施，抑制房价过快上涨的趋势，同时坚持供给侧的结构性改革政策，使目前“一轨”的行政垄断性土地供给转变为政府与市场“一主多辅”的体制。通过加大市场机制在土地资源配置中的作用，大幅提高房地产供给对需求变化的响应灵活性，构建“房地产稳定发展的基础体系和长效机制”。首先，要改革和调整相关政策，降低工业用地转住宅等建设用地的交易成本，使工业用地转管道顺畅透明，更好地盘活工业用地存量，增强住宅用地供应的灵活性。其次，要推进小产权房的有序确认和合法化，适度放松对住宅建筑容积率的控制，适度提高城市房地产土地供应的灵活性。第三。要从多方面深化城乡二元土地制度改革，逐步开辟农村建设用地直接向城市住宅等建设用地的市场供给渠道。

供应方改革在应对产能过剩和僵尸企业时，应更好地将行政手段与市场机制相结合。我们不仅要用行政手段分解指标，降低产能，减少僵尸企业，更要注重改革，改善市场经济环境下的政企关系，减少地方政府对企业的直接或间接保护，更好地利用市场清理机制为僵尸企业开辟退出渠道，完善和加强产能过剩的市场监管机制。此外，应放宽市场准入和投资控制，同时加大新投资项目对环保等外部领域的监管要求和力度，通过必要的技术改造和置换投资，提高实际产能的总体技术水平和环保标准，实现系统优化、结构调整和排放控制等多目标的合理平衡。

要强化税费减免政策和企业产权保护，有效解决新形势下民营企业投资动力不足的问题。近年来，在相关讨论中，对于加大企业减税和降低成本的力度已经有了相当的共识，相关部门应该以紧迫感加快相关政策的设计和实施。各类企业的合法产权多年前就受到法律保护并写入宪法。然而，在现实生活中，以各种方式损害和侵犯企业产权的案件时有发生。要加强企业产权保护政策，查处和纠正“侵权案件”，切实增强民营企业信心，充分发挥企业家才能，提高民营企业投资积极性，促进产业技术结构升级。

此外，要优化城镇化发展思路，特别是大城市，深化户籍制度和政策改革，更好地释放城镇化发展动力，践行共享包容发展理念。进一步减少和取消投资行政控制和行业准入控制，构建以总量和价格为基本政策工具、适应开放市场经济环境的宏观管理体系框架。要抓紧实施农业和粮食流通领域的结构性改革，有效应对因政策过度干预造成的“三增”和“四超”困难，更好地实现粮食安全、效率和稳定的总体目标。

监管政策组合的新特点

中国证券报:中央经济工作会议提出“要把防范和控制金融风险放在更加重要的位置”。在你看来，金融风险主要集中在哪些领域？

冯路:近年来，为了适应经济新常态的特点，我国实施了积极的调整政策，在化解金融风险方面取得了许多成绩。然而，在当前经济深度调整时期，分阶段化解金融风险仍是一项艰巨的任务。

例如，债券融资和影子银行及表外业务过度扩张带来的风险主要针对各类企业和地方政府。虽然今年采取了债券互换等方式来应对少数公司债券的违约，但要化解这一风险仍有大量工作要做。另一个例子是与房地产融资相关的风险。除了一些城市的市场清理外，许多四线城市的房地产市场都处于低迷状态，导致不同程度的债务违约，这往往涉及到地方政府不同的信用因素。去年，房价飙升，城市非法融资活跃，这进一步增加了潜在的金融风险。

另一个例子是与互联网融资相关的金融风险。从泛亚和禹城的案例来看，借助互联网技术提供的市场拓展和渗透，一些具有庞氏骗局性质的融资形式可能在相对较短的时间内达到惊人的融资规模，成为近年来金融风险的新的发生点。P2p等新的互联网融资形式在激活金融体系、推动相关改革方面发挥了积极作用，但由于缺乏跨境运营和监管，也可能引发金融风险。近年来，保险公司大举投资资本市场具有积极意义。然而，如果资本市场的波动性增加，一些保险公司追求过于激进的投资策略，也将面临还款风险，因为难以集中和流动性。

此外，资本外流也可能导致潜在的金融风险。新时期企业“走出去”步伐加快，符合中国开放的宏观经济增长规律。然而，近年来，中美宏观经济处于不同的周期点，美国经济在达到周期高点后被动加息，导致人民币贬值的压力和预期。目前，中国资本账户的开放程度比历史上有了前所未有的提高，人民币国际化取得了初步进展，这是开放国家成长的必由之路。然而，在新的开放经济环境下，如果对本币贬值的预期没有得到适当的管理和引导，出现非理性的发展和强化，潜在的金融风险可能会通过国际收支的变化而衍生出来。

可以看出，当前面临的潜在和实际金融风险，一方面来自新世纪初经济扩张期和大规模经济刺激期的遗留问题；另一方面，它来自于近年来调整期改革滞后和监管不力带来的新风险。考虑到中国经济基本面的综合条件，潜在和实际的金融风险是可控的。将体制改革、宏观调控和合理监管相结合，加强金融风险防控，有望成为今年经济工作的重点之一。

《中国证券报》:在强调金融风险防控的逻辑下，今年宏观调控政策组合的特点是什么？

冯路:今年的宏观经济政策不仅要稳步推进，为供应方结构改革创造合适的宏观经济环境，还要避免过度刺激，为化解金融风险提供合适的环境，并做好应对外部环境不确定性的准备。根据中央经济工作会议传递的信息和当前国内外经济环境的演变趋势，预计今年宏观经济政策组合将体现以下特点。

一是积极的财政政策将强化稳定增长的政策，预计预算赤字比例将进一步提高，企业税收负担减轻的政策有望增加。第二，实施稳健中性的货币政策，既要保持适度经济增长所需的充足流动性，同时又要保持适度的紧张，促进金融风险的有序释放和化解。第三，今年外部经济环境的不确定性增加了。欧洲债务危机和英国退出欧盟事件的发酵提高了欧元区和欧盟的经济风险。特朗普政府的政策转变给中美经济关系和全球经济带来了影响。中国的宏观经济政策需要为陷入困境的全球经济准备一份应对计划。

来源：简阳新闻