财长楼继伟的44个月：我不是技术官员 是宏观经济管理者

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44个月的财政部长楼继伟:我不是技术官员，而是宏观经济经理

就这样，楼继伟辞去了不到四年的财政部长职务，离开了他工作了近13年的财政部。

2016年11月10日上午，楼继伟坐在前来宣布任命的中组部副部长的左边，右边是新任财政部长肖杰。财政部各部门的负责人和各机构的负责人坐在现场。当楼继伟结束他简短的演讲时，下面响起了长时间的掌声。

三天前，11月7日下午，刚刚回国的楼继伟在财政部南楼六楼主持召开了财政部内控委员会会议。财政部副部长、部长助理和财政部各司司长出席了会议。

7日上午，第十二届全国人民代表大会常务委员会投票决定免去楼继伟的财政部长职务，任命萧杰为财政部长。楼继伟是中国第11任财政部长。2014年10月30日，财政部内部控制委员会成立，财政部部长楼继伟兼任内部控制委员会主任。

这只是楼继伟44个月财政部长任期内的改革之一。从2013年3月至2016年11月，共计44个月，楼继伟领导了本轮财税改革，确立了财税改革的总体框架——从2014年出台的十项改革措施到随后的税制改革和财权支出责任改革。

在本轮改革中，楼继伟用“43号文件”遏制了地方债务的无限膨胀，用“45号文件”使财政预算适应现代金融体系的发展，用“62号文件”清理了各种税收优惠政策，创造了市场公平。楼继伟的一系列财政和税收改革旨在让金融工作站在中国政治和经济改革的前沿，以便财政和税收改革能够推动中国当前的体制改革。

在44个月的时间里，从前任财政部长的精细管理到现在的大国财政，楼继伟不仅给财政部带来了各种改革，而且还把财政放在了应有的位置上，重塑了财政。

不到四年不是一个完整的任期，但楼继伟给他的继任者留下了一个切实可行的财政和税收改革框架，无论是预算改革、税收改革，还是政府间财政关系。他一直在做的事情是摆脱作为技术官员的财务状况，把Return变成宏观经济经理。财政部一位官员表示，过去四年，楼继伟延续了前九年副部长的一贯理念，参与了分税制改革、收支两条线、部门预算和国库改革的全过程。

合适的人

楼继伟1950年12月出生于浙江义乌。在担任财政部部长之前，曾担任上海市经济体制改革办公室副主任、国家发改委宏观调控系统司司长、贵州省副省长、财政部副部长、国务院副秘书长、中央汇金投资有限公司党委书记、董事长

楼继伟1992年至1995年在国家体改委工作，全程参与税制改革和分税制改革。此后，楼继伟担任贵州省副省长三年，亲身感受到1994年改革的成效和继续改革的艰巨任务。从1998年到2007年，他在财政部工作了九年，继续推进改革。

在此之前召开的十八大指出，金融是国家治理的基础和重要支柱。把金融改革的地位提高到前所未有的高度。

楼继伟在出任财政部长前发表的《反思中国政府间金融关系》中指出，金融处于结构调整和福利最大化的承接点，金融体制改革处于经济改革、政治改革和向文明社会转型的承接点。

2013年3月，楼继伟出任中国第11任财政部长。几个月后，刚刚担任财政部部长的楼继伟召开了他进入财政部的第一次会议。

会上，楼继伟认为金融改革和发展面临许多困难。首先，财务干部职工在日常工作中忙于大量的事务性工作，没有时间主动把握重大事件，寻求长远发展，一些重大问题无法解决，导致财务职能弱化，地位下降。其次，金融管理体制和机制不健全，一些政策只注重当前问题，忽视长远发展，给经济和金融的可持续发展带来隐患。个别政策之间缺乏有效衔接，有些政策甚至存在相互影响的现象，导致资金利用率低。二是财政部内部政策研究分散，对宏观经济运行和重大政策的研究不够，水平不高，在制定国家宏观调控政策的过程中难以把握话语权，这与财政部作为宏观经济管理部门的地位不符。

楼继伟对当时中国的金融形势有着深刻的了解。他认为财政收入形势严峻，赤字比例上升，财政可持续性令人担忧。此外，该地区税收优惠政策过多，专项转移支付繁琐且规模过大，不利于形成公平统一的市场经济还款方式，促进政府职能转变。二是财政支出僵化，支出政策设计不合理，资金使用效率有待提高。

2013年，国家预算赤字为1.2万亿元，赤字率为2.1%。然而，在当年的前五个月，中央政府的收入只增加了0.1%。当时，楼继伟判断2014年至2017年财政收支面临的困难是:收入放缓，支出增加，赤字比例可能达到3%。

中共中央政治局于2014年6月30日召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。计划中提到，到2016年，新一轮财税体制改革将基本完成重点任务，到2020年，基本建立现代财政体制。

“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，也不是沸点问题，而是影响国家治理现代化的深刻变化。这是立足大局、着眼长远的制度创新和制度重构。”楼继伟在2014年接受新华社采访时说。

1994年分税制改革后，楼继伟面临许多问题。分税制虽然解决了中央与地方关系中的一些问题，但并没有充分考虑政府权力的划分，主要是财权方面。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，本轮财税改革是一场国家治理的改革，旨在处理好政府、市场和社会的关系，以及中央和地方的关系。政府与市场的关系正在发生变化，需要进一步推进，政府与社会的关系也要处理好，主要是如何在政府、企业、个人和家庭之间分担教育、医疗和社会保障面临的风险。社会支出在财政支出中的比重越来越高。这一方面表明政府在民生方面承担了更多的责任，另一方面也带来了刚性支出的问题，进而影响了财政。

更大的问题是负责财税改革的财政部的一系列问题。楼继伟认为，当时财政部一些部门的分工不合理，存在职责重叠、多头管理或推诿扯皮的现象，工作力量不足。财政部内部各部门的信息化水平落后于其他宏观经济管理部门，干部交流中还存在一些问题。

改革

从2014年6月到2016年11月，楼继伟在中国进行了这一轮长达两年半的财税改革。

自2014年以来，国务院和财税部门参照改革前的旧发展模式，不断出台财税改革、加强地方债务管理、深化预算制度改革、明确税收优惠、推进ppp模式等十个文件。

楼继伟希望，通过加强债务管理、提高政府债务透明度、限制预算和促进ppp，通过一整套财税改革制度，中国将努力向市场起决定性作用的经济靠拢，从而改变地方政府的发展模式。

楼继伟对财政部动了手术刀，这是自1998年政府机构改革以来最大的机构职能和干部调整。

2014年9月，财政部宣布对董事职位进行大量调整，同时对财政部内部业务组织和职能进行了调整，共涉及14个部门。其中，新设立了四个部门:政策研究室、资产管理部、国际关系与合作部和国际金融合作部。此外，预算部和税务管理部等核心部门的职能得到加强，其职责也有所扩大。

从2014年9月到楼继伟离开财政部，人事调整一直在继续，财政部各司局的职位也有过一次变动。

楼继伟并没有将自己的视野局限于金融。正如他在书中所说，财税体制是中国经济和政治体制改革的交汇点。如果以前的改革主要涉及“金融”和“政治”，那么“政治”在下一步就不能绕过。

因此，楼继伟并没有从财政的角度来看待财税改革，而是经常看到楼继伟在谈论其他改革，比如员工保护、社会保障改革和户籍改革。

2015年4月24日，财政部部长楼继伟在母校发表了题为《中高速增长的可能性及实现途径》的演讲。然而，全文很快被互联网改成“中国可能陷入中等收入陷阱”并四处传播，各方争相解读，以窥探控制中国政府“钱包”的高官的真实想法。

在这次演讲中，楼继伟对中国未来五到十年的前景有一个乐观的估计，同时他也有一个悲观的判断。他认为两者是“50-50”。支持者称赞他揭露了中国目前最大的危机，而反对者认为作为一名高级官员，他不应该随意发表悲观的言论。

事实上，这些内容在2015年中国金融协会的会议上已经提到。2015年4月，他当选中国金融协会会长时曾说过，现代金融以解决公共问题、满足社会公共需求为己任。因此，金融不应介入不属于或不能纳入社会公共财政需求领域的事务，也不应介入市场机制可以发挥有效作用的领域，以免造成资源分配的扭曲和低效；凡是属于社会公共领域、市场无法解决或不能很好解决的问题，财政都必须介入。这种干预必须是可持续的。

在这次会议上，楼继伟还表示，财政收入的增长速度应略高于gdp的增长速度，这有利于政府对市场的调控，平衡各方利益。虽然2014年中国财政收入增长率略高于国内生产总值增长率，“但这是通过一些特殊措施实现的”；此外，导致收入增长下降的因素将在2015年继续存在。

2016年11月9日，在楼继伟离开财政部的前一天，财政部新成立了文化局，将教育科学局更名为科教司，将税收征管司的流转税司更名为增值税司，所得税司更名为企业所得税司和个人所得税司。

这些改革的背后是过去四年金融体系改革理念的延续，营内改革的完成，以及个人所得税改革重要性的凸显。

遗憾的

楼继伟在这不到四年的时间里，税制改革只是个人所得税和房产税尚未出台。行政权力和支出责任的改革已经成为财政行政权力和支出责任的改革，2016年将选择几个试点项目。

一位金融官员认为，楼继伟推动了许多基础和长远利益的改革，提升了金融的地位和声音，金融开始深入参与各个领域的改革。楼继伟关注金融系统年轻干部的成长。

楼继伟可能已经为自己做了总结。2016年11月4日，楼继伟在“金融与国家治理、金融智库60年”研讨会上的书面发言中指出，以完善预算管理、完善税收制度、建立权责一致制度为核心内容的财税体制改革，先后推进了一批强有力的改革成果，为现代财政体制建设迈出了实质性步伐。预算管理体制改革取得决定性进展，税制改革取得明显进展，金融体制改革稳步推进。

清理税收优惠政策是楼继伟任财政部长期间制定的三次财税体制改革中税制改革的重要组成部分，也是中央政治局审议通过的深化财税体制改革总体规划的具体要求之一。另外两项改革是预算改革和中央与地方财政关系改革。

在这种背景下，时间紧迫。因此，“62号文件”早在2014年底就开始集中发布。该文件的全称是《国务院关于清理和规范税收等优惠政策的通知》，其核心内容是清理各地无法律依据的税收优惠政策，制定各种税收优惠政策的退出期限。

但是，什么是非法和不合理的优惠政策，谁来决定这些政策的性质，已经成为一个问题。当然，地方政府和财政部都想自己决定，结果是可以想象的。在许多财税人员看来，当时一些地方政府对62号文件采取了观望态度。

2015年4月，口头通知“62号文件”暂停执行。随后发布了“25号文件”，全称是《国务院关于税收及其他优惠政策的通知》，于2015年5月11日发布。区别可以从名字中看出，“清理”这个词已经从新文件中悄悄地删除了。在敏感的政界和商界人士看来，这意味着要清理税收优惠政策并放缓步伐。

楼继伟曾在财政部内部会议上解释说，“25号文件”的出台是出于稳定增长的需要，也是对宏观经济下行压力的妥协。此外，清理税收优惠也与地方政府的信贷问题有关。

一位金融官员更为楼继伟感到遗憾，但不幸的是，楼继伟的许多想法并没有在gdp的大棒下得以实现。楼继伟了解中国的现实，对中国的改革有一整套的想法。供给方面的改革应该是有效的，金融应该吸纳大量的人才来实现资金的价值。然而，楼继伟对具体实施不够重视，部门协调和内部政策协调有待改进。

就像2015年在清华大学的演讲一样，楼继伟的许多解决方案和路径，比如释放农业人口、户籍改革、城市化和社会保障改革，很少与金融直接相关。他认为，金融应该更多地参与各种改革，而不是闭门造车，并与宏观经济管理部门的地位相匹配，而不是简单地分配资金。

他离开了他工作了13年的地方，可能会有很多遗憾。无论是取消住房公积金的改革、最低工资制度、公务员医疗保险、社会保障的可持续性等等。

来源：简阳新闻